Negli ultimi anni il tema della gestione dei pascoli montani e appenninici è diventato sempre più delicato. Non soltanto per ragioni agricole o economiche, ma perché attorno al pascolo si intrecciano questioni ambientali, climatiche, paesaggistiche, sociali e persino culturali. Il pascolo non è semplicemente un’attività produttiva. È una forma storica di gestione del territorio, un presidio ambientale, un elemento essenziale per la biodiversità e per la sopravvivenza delle aree interne.
Per questo motivo il dibattito nato attorno alle regole sul pascolamento nei territori appenninici non può essere liquidato come una semplice contestazione di categoria o come una richiesta di “meno controlli”. Il problema è molto più profondo e riguarda il rapporto tra norme nate in un’altra epoca e una realtà agricola, climatica e giuridica radicalmente cambiata.
Le osservazioni riportate nell’articolo relativo ai pascoli appenninici pongono questioni serie e, sotto molti profili, coerenti con l’evoluzione del diritto europeo moderno. In particolare, emerge una riflessione importante: ha ancora senso applicare rigidamente regole costruite quasi un secolo fa, senza considerare l’evoluzione climatica, ambientale e normativa intervenuta nel frattempo?
La risposta, dal punto di vista tecnico e giuridico, merita una riflessione approfondita.
Una normativa nata in un altro contesto storico, ma con una funzione ancora oggi comprensibile
La disciplina storica italiana sugli usi civici e sul pascolatico, costruita attorno alla Legge n. 1766 del 1927, non deve essere liquidata superficialmente come una normativa semplicemente vecchia o priva di valore. Al contrario, per il tempo in cui nacque, essa rispondeva a un’esigenza molto moderna: evitare l’uso disordinato delle terre collettive, proteggere il patrimonio agro-silvo-pastorale, impedire il sovrasfruttamento dei pascoli e garantire una forma di equilibrio tra attività umana e conservazione del territorio.
In questo senso si può dire, con una formula efficace ma da usare con misura, che quella legge conteneva già alcuni principi che oggi definiremmo vicini alla sensibilità europea: tutela del bene comune, gestione sostenibile delle risorse, equilibrio tra uso produttivo e conservazione del territorio. La sua ratio non era quella di soffocare il pascolo, ma di conservarlo nel tempo.
Il problema, dunque, non è tanto la legge storica in sé. Il problema nasce quando quella logica originaria viene irrigidita da discipline regionali, regolamenti locali o prassi amministrative che applicano date, divieti e sanzioni in modo automatico, senza verificare se esista davvero un danno al pascolo, al cotico erboso, alla biodiversità o alla stabilità del suolo.
Qui si apre il punto decisivo: una norma nata per proteggere il pascolo può, se applicata in modo formalistico, finire per ostacolare proprio il pascolo tradizionale che dovrebbe tutelare.
Il possibile contrasto delle discipline regionali rigide con il diritto europeo
Oggi il quadro europeo è profondamente diverso rispetto al passato. La PAC moderna non considera più il pascolo solo come uso economico del terreno, ma come attività con valore ambientale, climatico, paesaggistico e sociale. Il Regolamento (UE) 2021/2115 individua tra gli obiettivi generali della PAC il sostegno a un settore agricolo resiliente, la tutela dell’ambiente, della biodiversità e dell’azione climatica, nonché il rafforzamento del tessuto socioeconomico delle zone rurali.
Lo stesso regolamento mostra una chiara attenzione alla specificità territoriale dei pascoli. Nella definizione di “prato permanente e pascolo permanente”, il diritto UE consente agli Stati membri di considerare anche terreni utilizzati nell’ambito di pratiche locali tradizionali, persino quando nelle superfici di pascolo non siano tradizionalmente predominanti erba e altre piante erbacee da foraggio.
Questo dato è molto importante: l’Unione europea non impone un modello astratto e uniforme di pascolo, uguale per tutti i territori. Al contrario, riconosce che il pascolo può assumere forme diverse a seconda della storia, dell’altitudine, del clima, della vegetazione, delle pratiche locali e dell’equilibrio ambientale.
Per questo, se una norma regionale o comunale disciplina il pascolamento con criteri rigidi, puramente cronologici, senza considerare le condizioni effettive del territorio, può nascere un problema di compatibilità con la logica europea. Non perché ogni data sia illegittima in sé, ma perché la data non può diventare l’unico criterio. Una data può essere utile come riferimento amministrativo, ma diventa problematica se produce automaticamente sanzioni anche quando il pascolo non ha causato alcun danno reale.
In questo senso, alcune discipline regionali potrebbero risultare in tensione non solo con il diritto europeo contemporaneo, ma perfino con la logica originaria della legge del 1927. Se quella legge mirava a proteggere il pascolo come risorsa collettiva, una disciplina attuale che punisce rigidamente il pascolo sostenibile, senza danno e senza valutazione concreta, rischia di tradire sia la funzione storica della norma sia l’evoluzione europea.
Il ruolo residuale dei vecchi regolamenti camerali nei bandi comunali di pascolo
Sebbene il dibattito richiami spesso i vecchi regolamenti camerali sul pascolamento, occorre chiarire che oggi le Camere di Commercio non rappresentano più il centro sostanziale della regolazione dei pascoli pubblici né della gestione delle superfici ammissibili ai fini PAC. La normativa europea, infatti, lascia agli Stati membri e agli enti territoriali la competenza nell’organizzazione delle modalità di assegnazione e gestione delle superfici pascolive pubbliche. La gestione concreta del pascolo ricade oggi principalmente su Comuni, Regioni, enti collettivi e amministrazioni territorialmente competenti.
Il problema pratico nasce però dal fatto che molti Comuni, soprattutto nelle aree interne, non dispongono di moderni Piani di Gestione del Pascolo (PGP) né di strutture tecniche adeguate per disciplinare in modo aggiornato il pascolamento. Per questa ragione, nei bandi di fida pascolo viene frequentemente inserita la clausola residuale secondo cui, “per quanto non previsto”, continua ad applicarsi il vecchio regolamento camerale storico. In questo modo il regolamento camerale, pur non disciplinando direttamente né la PAC né il diritto europeo contemporaneo, continua a incidere indirettamente sull’accesso ai terreni pubblici, trasformandosi di fatto in un filtro amministrativo preliminare che può condizionare l’attività pastorale e la stessa possibilità concreta di utilizzo delle superfici pascolive. Il rischio è che strumenti regolatori nati in un contesto storico completamente diverso vengano utilizzati come meccanismi automatici di gestione del territorio, senza una reale valutazione tecnico-ambientale delle condizioni del pascolo, del danno concreto, del carico animale sostenibile e delle specificità climatiche locali.
Una riforma realmente coerente con il diritto europeo moderno dovrebbe quindi superare il mero richiamo residuale ai vecchi regolamenti camerali, sostituendolo con strumenti tecnici aggiornati, fondati su criteri agroambientali oggettivi, piani di gestione territoriali e valutazioni concrete dello stato del pascolo.
Il principio di proporzionalità cambia completamente il problema
Uno dei principi fondamentali del diritto dell’Unione europea è quello di proporzionalità. Significa, in concreto, che una misura amministrativa deve essere realmente necessaria, adeguata allo scopo perseguito e non eccessiva rispetto all’obiettivo che intende raggiungere. Nel corso degli anni questo principio è diventato sempre più importante in tutti i settori regolati dal diritto europeo, dall’ambiente all’agricoltura, dalla sicurezza alimentare ai controlli ufficiali, fino al benessere animale. Applicato al pascolamento, questo principio porta inevitabilmente a una domanda fondamentale: ha senso sanzionare automaticamente un’attività di pascolo solo perché svolta alcuni giorni prima o dopo una data prestabilita, anche quando non esiste alcun danno reale al terreno, al cotico erboso o all’equilibrio ambientale?
Questa domanda non è politica. È una domanda giuridica. Perché il diritto europeo contemporaneo tende sempre più a distinguere:
- tra violazione formale;
- e danno sostanziale.
Proporzionalità, danno concreto e previa prescrizione
Il principio di proporzionalità è il punto di equilibrio. Nel diritto europeo una misura amministrativa non deve soltanto avere una finalità legittima; deve anche essere adeguata, necessaria e non eccessiva rispetto allo scopo perseguito.
Trasferito al pascolamento, questo significa che la pubblica amministrazione dovrebbe chiedersi sempre: qual è il danno che la norma vuole evitare? E nel caso concreto quel danno esiste davvero? Vi è erosione? Vi è degrado del cotico erboso? Vi è sovraccarico animale? Vi è compromissione della biodiversità? Vi è rischio idrogeologico? Oppure vi è soltanto una violazione formale di una data?
Questa distinzione è essenziale. Se non c’è danno reale e non c’è rischio concreto, la sanzione automatica può apparire sproporzionata. Il diritto europeo, soprattutto nei settori agricoli, ambientali e dei controlli ufficiali, tende sempre più a valorizzare la valutazione concreta del rischio. Anche se il Regolamento (UE) 2017/625 riguarda principalmente il sistema europeo dei controlli ufficiali in materia alimentare, veterinaria e fitosanitaria, esso esprime un principio ormai centrale nel diritto europeo contemporaneo: i controlli delle autorità pubbliche devono essere basati sul rischio reale, proporzionati e adeguati alla concreta situazione da verificare. Questa impostazione, pur non riguardando direttamente il pascolamento, riflette una logica amministrativa europea sempre più orientata alla valutazione sostanziale del rischio e del danno concreto, piuttosto che al mero automatismo formale. Questa logica può ispirare anche la gestione dei pascoli: prima si valuta il rischio, poi si prescrive, poi eventualmente si sanziona. La sanzione immediata e automatica dovrebbe essere l’ultima risposta, non la prima.
La previa prescrizione come strumento di buon andamento amministrativo
In molti settori regolati dal diritto europeo si è ormai affermata una logica diversa rispetto alla sanzione automatica immediata.
Sempre più spesso il sistema privilegia strumenti come la prescrizione, la diffida, l’adeguamento progressivo, l’accompagnamento tecnico e la prevenzione, riservando la sanzione immediata ai casi realmente gravi o dannosi. Questo approccio è perfettamente coerente con il principio di proporzionalità, con la leale collaborazione tra amministrazione e operatori e con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Nel caso del pascolamento, ciò significa che l’intervento dell’autorità potrebbe essere costruito in modo molto più moderno: prima la verifica tecnica concreta; poi, se necessario, la prescrizione; solo successivamente, in caso di persistente inosservanza o danno reale, la sanzione.
Il rischio della burocratizzazione del territorio
Uno dei problemi più gravi che emergono oggi nelle aree interne è la progressiva trasformazione dell’attività agricola e pastorale in un percorso amministrativo sempre più complesso.
Ogni ulteriore adempimento aumenta inevitabilmente i costi, richiede consulenze, allunga i tempi amministrativi e scoraggia la permanenza delle attività agricole nelle aree montane e interne. Le grandi imprese possono assorbire questi costi. Le piccole aziende pastorali no.
Il rischio concreto è che sistemi amministrativi troppo rigidi finiscano per produrre l’effetto opposto rispetto a quello dichiarato: non proteggere il territorio, ma favorirne l’abbandono.
Ed è proprio questo il punto su cui il diritto europeo moderno insiste sempre di più: la sostenibilità ambientale non può essere separata dalla sostenibilità economica e sociale delle comunità che vivono il territorio.
La pubblica amministrazione davanti a un cambiamento necessario
Le amministrazioni pubbliche oggi si trovano davanti a una sfida importante. Non si tratta di eliminare regole o abbassare tutele ambientali. Al contrario. Si tratta piuttosto di aggiornare gli strumenti amministrativi affinché siano realmente coerenti con l’evoluzione climatica, con la normativa europea, con la gestione sostenibile del territorio e con il principio di proporzionalità. Il diritto europeo non vieta i controlli. Richiede però che siano proporzionati, basati sul rischio reale, tecnicamente motivati e coerenti con gli obiettivi effettivamente perseguiti. Questo significa che il sistema può e probabilmente deve evolversi:
- da una logica puramente cronologica;
- a una logica tecnico-ambientale concreta.
Una possibile direzione di riforma
Una riforma moderna della disciplina del pascolamento dovrebbe partire da un’idea semplice: il pascolo non va amministrato come una pratica sospetta da comprimere, ma come una funzione territoriale da guidare, verificare e valorizzare.
Il primo passaggio dovrebbe essere il superamento della logica esclusivamente fondata su date fisse. Le date di salita e discesa dai pascoli possono restare come riferimento generale, utile all’organizzazione amministrativa e alla prevenzione di abusi. Ma non dovrebbero essere considerate un criterio assoluto e cieco. Una stagione più calda, una primavera anticipata, una siccità prolungata o, al contrario, un’annata particolarmente favorevole alla crescita vegetativa possono modificare profondamente le condizioni reali del pascolo.
La riforma dovrebbe quindi introdurre un criterio tecnico-ambientale accanto al criterio cronologico. Non basta chiedersi se gli animali siano saliti prima o scesi dopo una certa data; bisogna chiedersi se quel pascolo, in quel momento, in quel luogo, con quel carico animale, fosse effettivamente sostenibile.
Questo richiede una valutazione concreta dello stato del cotico erboso, della biomassa disponibile, della portanza del suolo, dell’eventuale presenza di fenomeni erosivi, dell’altitudine, dell’esposizione, dell’andamento climatico e del carico animale effettivo. In questo modo il controllo non perde rigore, ma diventa più serio, perché si concentra sul danno reale e non solo sulla violazione formale.
Una seconda direzione di riforma dovrebbe riguardare la gradualità dell’intervento amministrativo. Nei casi in cui non vi sia un danno immediato o irreversibile, l’amministrazione dovrebbe poter utilizzare strumenti di prescrizione, diffida o adeguamento. La sanzione dovrebbe intervenire quando l’operatore non rispetta la prescrizione, quando persiste nella condotta dannosa, o quando il danno è effettivo e documentato.
Questo modello sarebbe più coerente con il principio di proporzionalità e con la funzione stessa dell’amministrazione. Il funzionario non dovrebbe essere costretto a comportarsi come un mero applicatore automatico di una data, ma dovrebbe essere messo nelle condizioni di valutare il caso concreto con criteri tecnici chiari, verificabili e uniformi.
Una terza direzione riguarda la valorizzazione delle pratiche locali tradizionali. Il diritto europeo riconosce espressamente che i pascoli possono essere collegati a pratiche locali tradizionali e che, in determinati contesti, anche superfici con arbusti, alberi o vegetazione non erbacea predominante possono rientrare nella nozione di prato o pascolo permanente, se utilizzate secondo tali pratiche.
Questo significa che una Regione non dovrebbe trattare il pascolo appenninico come se fosse identico a un prato stabile di pianura. Il pascolo appenninico ha caratteristiche proprie: pendii, boschi radi, arbusteti, stagionalità variabile, razze adattate, pratiche storiche, equilibri locali. Una disciplina davvero moderna dovrebbe partire da queste specificità, non cancellarle.
Una quarta direzione dovrebbe riguardare la semplificazione amministrativa. Ogni obbligo imposto al pastore o all’allevatore dovrebbe essere giustificato da una reale necessità. Se un documento non serve a prevenire un danno, se un controllo duplica un altro controllo, se una procedura non migliora la tutela ambientale, allora quell’adempimento non rafforza il sistema: lo indebolisce. Il Regolamento (UE) 2021/2115 richiama espressamente anche la necessità di semplificazione nella gestione delle superfici ammissibili e delle caratteristiche del paesaggio, confermando che la PAC non può essere letta come un sistema di aggravamento burocratico fine a sé stesso.
Una quinta direzione dovrebbe essere la costruzione di protocolli regionali chiari, fondati su criteri tecnici oggettivi. La Regione potrebbe prevedere che, prima della sanzione, il controllo accerti elementi concreti: stato del suolo, danno visibile, carico animale, durata effettiva del pascolamento, condizioni meteorologiche, presenza di prescrizioni precedenti, eventuale recidiva. In questo modo si eviterebbero sia l’arbitrio sia l’automatismo.
Una sesta direzione dovrebbe essere la formazione dei funzionari. Il funzionario pubblico non deve essere lasciato solo davanti a norme vecchie, regolamenti europei, prassi regionali e pressioni locali. Deve avere linee guida aggiornate, coerenti con il diritto UE, che gli consentano di agire con sicurezza. Questo tutela l’operatore, ma tutela anche l’amministrazione. Una sanzione sproporzionata o fondata su una norma interna incompatibile può generare contenzioso, richieste risarcitorie e, nei casi più gravi, anche profili di responsabilità per danno erariale.
Infine, una riforma seria dovrebbe abbandonare l’idea che il pastore sia un soggetto da sorvegliare e basta. Il pastore, se opera correttamente, è parte della gestione ambientale del territorio. Mantiene aperti spazi che altrimenti si chiuderebbero, riduce l’abbandono, contribuisce alla biodiversità, presidia aree fragili, mantiene economie locali. Questa funzione è pienamente coerente con gli obiettivi della PAC, che non riguardano solo la produzione agricola, ma anche ambiente, clima, paesaggio e vitalità delle aree rurali.
Il dovere rispettoso ma fermo dei funzionari pubblici
Il tema della disapplicazione va trattato con rispetto verso i funzionari. Non si può chiedere al singolo funzionario di improvvisare o di mettersi arbitrariamente contro una norma regionale o comunale. Tuttavia, il diritto europeo impone una cosa precisa: quando una disposizione interna è incompatibile con una norma UE direttamente applicabile, l’autorità nazionale non può applicarla.
Questo principio discende dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, in particolare dalle sentenze Fratelli Costanzo e Ciola, che estendono anche alle amministrazioni il dovere di non applicare disposizioni interne incompatibili con il diritto dell’Unione direttamente applicabile. È lo stesso principio che, per i giudici, era stato affermato in Simmenthal.
Applicato al pascolamento, questo non significa che ogni funzionario possa cancellare una disciplina regionale. Significa però che, davanti a una sanzione fondata su un automatismo manifestamente sproporzionato, privo di danno concreto e contrario alla logica del regolamento europeo, l’amministrazione dovrebbe attivare una verifica di compatibilità. Dovrebbe chiedersi se quella norma interna sia ancora applicabile nel caso concreto, oppure se debba essere interpretata in modo conforme al diritto UE o, nei casi più netti, non applicata.
Questo approccio non indebolisce l’amministrazione. La rafforza. Un’amministrazione che applica il diritto europeo evita contenziosi, riduce il rischio di condanne, protegge le finanze pubbliche e restituisce dignità al rapporto con il cittadino.
Conclusione
La direzione di riforma, quindi, non è quella di abolire le regole sul pascolo. È quella di renderle più intelligenti, più tecniche, più proporzionate e più europee.
La vecchia disciplina storica aveva una funzione di tutela. La nuova disciplina deve conservare quella funzione, ma liberarla dagli automatismi che non parlano più alla realtà attuale. Il pascolo appenninico non può essere governato solo con il calendario. Deve essere governato con conoscenza del territorio, valutazione del danno reale, proporzionalità, prescrizione preventiva e rispetto delle pratiche locali tradizionali.
Solo così la pubblica amministrazione potrà tutelare davvero il territorio senza distruggere chi lo mantiene vivo.
Angelo Niro – Presidente Ordine dei Medici Veterinari di Campobasso
